מימון חוץ-בנקאי לפיתוח התשתיתי והכלכלי ברשויות המקומיות בישראל

מימון פרויקטים תשתיתיים ופרויקטים כלכליים שהרשויות המקומיות מבקשות לפתח הפך להיות אתגר רציני לכל הנוגעים בדבר.
פתרונות המימון קיימים אך מחייבים שיתוף פעולה של הרגולטורים הממשלתיים, מערכות המימון הבנקאית והחוץ-בנקאית ויצירתיות מקצועית של אנשי הכספים.

רשויות מקומיות בישראל מתמודדות בד"כ עם שלוש משימות מימון שונות:
· מימון הפעולות הרגילות, קרי: מתן מכלול השירותים הבסיסיים לתושבים, אחזקת תשתיות, תחבורה, אחזקת מבני חינוך וציבור ואדמיניסטרציה. מימון הפעולות הרגילות נעשה מתוך התקציב הרגיל שמקורותיו הם גביית ארנונה והשתתפות ממשלתית בתקציב.
· מימון פיתוח תשתיות, קרי: פיתוח תשתיות מים וביוב, דרכים, מבני ציבור, מתקני חינוך בילוי וספורט ושצ"פ בתחום הישוב. מימון פיתוח תשתיות נעשה מתוך תקציב הפיתוח העירוני שמקורותיו הן העברות מתקציב רגיל, אגרות פיתוח והיטלים והשתתפות ממשלתית (נדיר מאד בתחום הישוב).
· מימון פיתוח פעילות ותשתית כלכלית בתחום הישוב. אין כל מקור רשמי לנושא זה.

אנו נעסוק כאן בעיקר בסקירת דרכי הפעולה האפשריות לגיוס מימון "חוץ בנקאי" למשימות המימון השנייה והשלישית המהוות את הבעיה המעיקה על מרבית הרשויות המקומיות.

הממשלה איננה פועלת בד"כ בתוך תחום העיר. הממשלה תומכת בפיתוח "תשתיות-על" מחוץ לישוב כגון: דרכי גישה בינעירוניות, מערכות אספקת מים לישובים (לא בתחומם), השתתפות במכוני טיהור שפכים אזוריים, מערכות הסעת המונים וכדומה.
בנושא פיתוח כלכלי אזורי, הממשלה תומכת רק באופן עקיף באמצעות חקיקה כמו החוק לעידוד השקעות הון ו/או העדפות מיסוי ובאמצעות פיתוח תשתיות בינעירוניות עד גבולות הישוב ולעיתים מעורבת ישירות באמצעות הפעלת חברות ממשלתיות והקמת מתקנים אסטרטגיים.

א. מימון חוץ-בנקאי לפיתוח תשתיות עירוניות -

עיקר המימון בו משתמשות הרשויות המקומיות למימון פיתוח תשתיות נעשה מתוך תקציב הפיתוח העירוני שמקורותיו הן: העברות מתקציב רגיל, אגרות פיתוח והיטלים וכן בלקיחת אשראי בנקאי, בכפוף לאישור משרד הפנים.
יחד עם זה, גיוס מקורות מימון "חוץ-בנקאי" יכול להיעשות רק בהסתמך על תזרימי תקבולים שישולמו ע"י משתמשים עתידיים במערכות התשתית אותה מבקשים לפתח.

להלן נסקור את עיקר דרכי הפעולה לגיוס מקורות מימון חוץ בנקאי לתחום פיתוח התשתיות:

· הסכמי פיתוח עם יזמים/בעלי קרקעות לביצוע פיתוח תשתיות בשכונות מגורים:
דרך פעולה מקובלת לפיתוח תשתיות לשכונות מגורים חדשות הינה מימונם ע"י יזמים/בעלי קרקעות במתחם באמצעות חתימת "הסכם פיתוח".
בהסכם הפיתוח לוקחים על עצמם היזמים לבצע, על חשבונם, עבור הרשות את עבודות הפיתוח כנגד הפחתת עלות העבודות מתשלום אגרות והיטלי פיתוח בהם יחויבו בעתיד היזמים במועד הנפקת היתרים.
דרך פעולה זו מהווה קידום תשלומי אגרות והיטלי פיתוח ותלויה בקיומם של יזמים בעלי יכולת בתחום השכונה המתוכננת. היתרונות הם בשימוש במקורות מימון מחוץ לתקציב הרשות ומחוץ לאובליגו שלה. הבעיות בד"כ הם היקף העבודות הנדרש מול יכולת היזמים להעמיד את מימון הביניים וכן, סוגיות מע"מ על העבודות שטרם נפתרו מול רשויות המס.

· הסכמי "PFI" עם יזמים לביצוע פיתוח פרויקטים תשתיתיים:
עסקאות PFI מתאימות להקמה ומימון ותפעול של פרויקטים תשתיתיים ע"י הסקטור הפרטי כנגד התחייבות של הרשות המקומית לשלם עבור השימוש בשירותי המתקן לאורך כל תקופת הזכיינות. בתום תקופת ההסכם חוזרת הבעלות על המתקן לרשות המקומית.
שיטת מימון זו מתאימה להקמת מתקני ספורט גדולים, תרבות, בילוי ובידור אשר הקמתם חשובה לרשות המקומית ולהתפתחות חיי הקהילה אך הפעלתם בדרך כלל אינה כלכלית ומאופיינת בגרעון תפעולי.
מבחינה פיננסית, מהות עסקת PFI היא לקיחת נטל המימון בהקמה וחלק מסיכון ההפעלה, מעל רמה מסוימת, על היזם העסקי ומנגד, התחייבות ארוכת טווח לתשלום שנתי על הרשות המקומית, המוגבלת או לסך שנתי או לעלות יחידת שימוש מסוימת (לפי מינימום משתמשים וכדומה).

· תיאגוד ואיגו"ח משק המים והביוב העירוני:
מסגרת חוק תאגידי מים וביוב מתווה מסלול גיוס הון אפשרי והגיוני בשלושה מהלכים בסיסיים:ראשית, "תיאגוד משק המים והביוב" של הישוב, כלומר העברת כל הזכויות הנכסיות והזכות לגבות עבור צריכת מים ואגרות ביוב לתאגיד בבעלות עירונית מלאה.
בד"כ כנגד העברת הזכויות תרשם הלוואת בעלים לזכות הרשות המקומית בסך המאושר כחלק מאישור התיאגוד ע"י הממונה.
שנית, הסדרת המערכת ופעולות התאגיד החדש כך שיהיה ברור שהשליטה והניהול על אספקת המים, אחזקת המערכות וביצוע הגביה הועברו ומבוצעות כראוי עי" התאגיד. שלישית, הכנת מסמכים משפטיים ו"תשקיף" וביצוע הנפקת אג"ח ייעודיות של התאגיד.

אגרות חוב ייעודיות (Revenue Bonds) - אגרות חוב המיועדות למימון פרויקט ספציפישפירעונן מובטח על ידי תזרים הכנסות של התאגיד העירוני מפרויקט זה. איגרות החוב יובטחו ע"י שיעבוד התשתיות, מניות החברה העירונית ותזרימי המזומנים המגיעים.

תמורת ההנפקה תשמש בעיקר לשני יעודים: פירעון הלוואות בעלים לרשות המקומית (בסך המשקף חלק מהשקעותיה במערכת שהועברה לתאגיד עפ"י אישור הממונה) והיתרה להשקעות בפיתוח ושדרוג משק המים והביוב של הישוב שהועברה לתאגיד.
בד"כ תתבצע הנפקת אג"ח פרטית למשקיעים מוסדיים שהיא מהירה וזולה יותר.

· אג"ח עירוניות כלליות (GO)
אגרות חוב כלליות (General Obligation Bonds) - אגרות חוב המיועדות למימון פעילות שוטפת של הרשות המקומית שפירעונן מובטח על ידי כלל מקורות ההכנסה של הרשות המקומית.
על אף המודעות הרבה הקיימת בישראל, רק שתי רשויות מקומיות: רמלה ורעננה הנפיקו עד כה אגרות חוב כלליות (עיריית ת"א הנפיקה אג"ח ייעודיות לפרויקט הבימה) למרות שמכשיר מימון זה מקובל מאוד בארה"ב וכך גם באירופה וביפן.
הנפקת אג"ח כלליות תהווה דרך פעולה מעשית ליותר ויותר רשויות כחלק מגיוס מקורות לפיתוח תשתיות עירוניות.

על מנת להנפיק אג"ח כלליות תידרש הרשות המקומית בדרך כלל לייסד "תאגיד יעודי" בבעלותה המלאה אשר הוא זה שינפיק אג"ח ויעמיד את תמורתן כהלוואה לרשות המקומית. להבטחת פירעונות האג"ח תידרש הרשות לשעבד את הכנסותיה מגביית ארנונה ו/או מאגרות והיטלי פיתוח.
איגרות חוב מוניציפאליות כלליות יוכלו להיות מונפקים בשוק ההון על ידי גופי שלטון מקומי למימון פיתוח כאמור. אגרות חוב אלו מוגדרות כסחירות והמלווה יכול למכור אותן לכל המרבה במחיר.

יחד עם זאת ניתן להניח כי בד"כ תתבצע הנפקת אג"ח פרטית למשקיעים מוסדיים שהיא מהירה וזולה יותר.


ב. מימון חוץ-בנקאי לפיתוח פעילות ותשתית כלכלית בתחום הישוב -

פיתוח כלכלי, יצירת מקורות תעסוקה ויצירת כושר תחרות לעיר מול אזורים אחרים הם מאוד חיוניים לרשויות המקומיות. פיתוח כלכלי אינו בהכרח צריך להיצמד לפיתוח נדל"ן אלא חייב להיות יצירתי ומבוסס על איתור תחומים בעלי פוטנציאל צמיחה ותעסוקה ברמה ארצית או בינלאומית.

בדרך כלל כאשר עיר זקוקה לפיתוח פעילות כלכלית בתחום מסוים יהיה זה שלב מוקדם מידי עבור רצונו ויכולתו של היזם הפרטי לעשות זאת.
היזם הפרטי מחפש לרוב החזר השקעה מיידי, לא ייקח סיכונים פורצי דרך וימתין (יחד עם הבנקאי שלו) עד שתתגבש תמונה עסקית בטוחה וברורה.
כאן חייבת להיכנס לפעולה היזמות הציבורית וליזום גיוס מקורות מימון, בנקאי וחוץ-בנקאי, לפיתוח כלכלי ויישום אסטרטגיית הפיתוח באמצעות החברה הכלכלית העירונית.

פיתוח כלכלי עירוני יכול להיות בתחומים כלהלן:
· מתחמי תעשיה ב"תחומי נישה" ייחודיים.
· מתחמי מחקר ופיתוח ב"תחומי נישה" ייחודיים.
· אטרקציות תיירותיות, אכסון מלונאי, בילוי ותשתית תיירותית.
· מרכזי מסחר אזוריים ו"נושאיים".
· ניסיון להעמיד בסיס ל"פרויקט-לאומי/אזורי".
· יצירת בסיס לפיתוח תשתיות אסטרטגיות (תחנות כוח, התפלה)
· פיתוח והשבחת נכסים עירוניים.
· מתחמי מרכזים רפואיים פרטיים.
· מתחמי פעילות אקדמית.

גיוס מקורות מימון בנקאי וחוץ-בנקאי יכול להיעשות רק בהסתמך על תכניות עסקיות ריאליות של הפרויקטים הכלכליים אותם מבקשים לפתח.

· שותפויות עם גופים מהסקטור העסקי (PPP), שותפים פיננסיים ו/או אסטרטגיים:
כאמור, פיתוח כלכלי בתחומי הרשות המקומית יעשה בדרך כלל ע"י חברה כלכלית עירונית שתתמחה ביזמות ציבורית.
החברה הכלכלית, תזהה את תחום הפעילות המתאים ונכון לפיתוח בעיר שלה, תפעל על בסיס עקרונות עסקיים בלבד כאשר, בשונה מ"יזם פרטי", החברה כ"יזם ציבורי" תידרש לפעול להשקעה בפרויקטים המיועדים לפרוץ דרך ולחולל פעילות כלכלית, אשר אמנם מבוססים על תכנית עסקית אך מאופיינים בתקופת החזר השקעה ארוכה יותר ובציפייה לתשואות נמוכות יותר.
החברה הכלכלית תשאף ליצירת שותפויות עם גופים מתמחים מהסקטור הפרטי.
עסקאות שותפות יכולות להיות מוצעות במגוון אפשרויות כמו:
- מינוף זכויות מקרקעין שבבעלות התאגיד העירוני להשבחה והקמת פרויקטים בעסקאות קומבינציה.
- עסקאות שותפות מלאה בהשקעה עם מתן "בכורה" מסוימת (preferred equity) להון המושקע ע"י היזם הפרטי כדי לאפשר לו לצאת לפני ההון של החברה העירונית.

· עסקאות "BOT" עם יזמים לביצוע והפעלת פרויקטים כלכליים:
עסקאות BOT מתאימות להקמה ומימון של פרויקטים כלכליים ע"י הסקטור הפרטי כנגד הזכות ליהנות מפירות ההפעלה של הפרויקט לאורך כל תקופת הזכיינות. בתום תקופת ההסכם חוזרת הבעלות על המתקן לרשות המקומית.
שיטת מימון זו מתאימה להקמת פרויקטים גדולים אשר הקמתם חשובה לרשות המקומית ולהתפתחות המשק העירוני והמשתמשים משלמים עבור הפעלתם והשימוש בהם.

מבחינה פיננסית, מהות עסקת BOT היא מינוף זכויות נכסיות ו/או זכות למתן רישיונות של הרשות המקומית לטובת מימון ההקמה ולקיחת סיכון ההפעלה ע"י היזם העסקי, בהשקעה מחוץ לתקציב/מאזן של הרשות.

· תיאגוד ואיגו"ח פרויקטים עירוניים כלכליים:
דרך פעולה זו מבוססת על שלושה שלבים עיקריים:
ראשית, "תיאגוד הפרויקט" כלומר העברת כל הזכויות הנכסיות לתאגיד יעודי בבעלות עירונית מלאה.
בד"כ כנגד העברת הזכויות תרשם הלוואת בעלים לזכות הרשות המקומית בסך המאושר כחלק מאישור התיאגוד ע"י הממונה.

שנית, הסדרת הזכויות הנדרשות להקמת הפרויקט (זכויות בניה, רישיונות והזכות לרשום שיעבוד) והסדרת פעולות התאגיד החדש כך שיהיה ברור שהשליטה והניהול על הפרויקט הועברו כראוי לתאגיד.

שלישית, הכנת מסמכים משפטיים ו"תשקיף" לביצוע הנפקת אג"ח ייעודיות של התאגיד.

אגרות חוב ייעודיות (Revenue Bonds) - אגרות חוב המיועדות למימון פרויקט ספציפישפירעונן מובטח על ידי תזרים הכנסות של התאגיד העירוני מפרויקט זה. איגרות החוב יובטחו ע"י שיעבוד הנכס, מניות החברה העירונית ותזרימי המזומנים המגיעים.
תמורת ההנפקה תשמש בעיקר להשקעות בפיתוח והקמת הפרויקט ופירעונן יהיה לעולם קודם להחזר הלוואות הבעלים לרשות המקומית.
בד"כ תתבצע הנפקת אג"ח פרטית למשקיעים מוסדיים שהיא מהירה וזולה יותר.


כיום, לצד המערכת הבנקאית המיומנת במתן אשראי לפיתוח ברשויות המקומיות, פועלים גופי מימון וקרנות השקעה בתשתיות, לא רבים, שיכולים להעמיד מקורות למס' פרויקטים עירוניים נבחרים.

פורסם ע"י אבי גולדנברג, מאי 2006.
0544650999

Avi Goldenberg
avigag@gmail.com

נספח:

הודעה לעיתונות של משרד האוצר -

כ"ה בסיון התשס"ג25 ביוני 2003
דב. 2003-935

הודעה לעיתונות:
הרשויות המקומיות יורשו לגייס כספים באמצעות הנפקת אגרות חוב
נתניהו: "הנפקת האג"חים תגדיל את זמינות המקורות הפיננסיים העומדים לרשותן של הרשויות ותאפשר את ייעול המערכות הציבוריות תוך השתתפות הסקטור הפרטי בניהול עסקי נכון."

שר האוצר, בנימין נתניהו, ושר הפנים, אברהם פורז, החליטו כי הרשויות המקומיות יורשו לגייס כספים באמצעות הנפקת אגרות חוב.

בהתאם לקריטריונים שגובשו בנושא, הנפקת אג"ח מוניציפאלי תשמש לצורך גיוס הון עבור הקמה, פיתוח ותפעול של פרויקטים עירוניים ספציפיים, אשר צפויים להיות רווחיים מבחינה כלכלית. כמו כן, ניהול הפרויקט והצעת אגרות החוב לציבור יבוצעו באמצעות תאגיד עירוני, אשר יהווה ישות נפרדת מהרשות המקומית, בהיבטים העסקיים, המשפטיים והפיננסיים במטרה להבטיח את שמירת האינטרסים של רוכשי האג"ח.

החלטה זו תביא להגברת התחרות בקרב הגורמים המעניקים מימון לרשויות המקומיות, וכתוצאה מכך יפחתו העלויות הכרוכות בגיוס הון ע"י הרשויות. המשמעות הנובעת מהתפתחויות אלה הינה כי תגבר עצמאותן הכלכלית של הרשויות ויכולתן לפעול תוך שמירה על איתנות פיננסית.

שר האוצר, נתניהו אמר כי: "מהלך זה צפוי לסייע לרשויות המקומיות, בכך שתגדל זמינות המקורות הפיננסיים העומדים לרשותן ויורחב מגוון המקורות ויכולת הגיוס של הרשויות. נתניהו הוסיף כי הנפקת האג"חים תאפשר את ייעול המערכות הציבוריות תוך השתתפות הסקטור הפרטי בניהול עסקי נכון ותביא לפיתוח שוק ההון."

לדברי החשב הכללי, ניר גלעד, מטרה נוספת אשר אמורה להיות מושגת באמצעות מהלך זה הינה הפחתת התלות של הרשויות המקומיות בתקציבים הממשלתיים. לאור זאת, ניתן יהיה להקצות לשלטון המקומי תקציבים ממשלתיים בהיקפים נמוכים יותר, ובכך להביא להפחתת רמת ההוצאות ולצמצום הגירעון הממשלתי.

מצ"ב דפי הסבר בנושא.
הרשויות המקומיות יורשו לגייס כספים באמצעות הנפקת אגרות חוב

רקע

1. מקורות המימון המשמשים כיום את הרשויות המקומיות בישראל לצורך ביצוע תקציבן הינם הכנסות עצמיות (כגון ארנונה), השתתפויות הממשלה, השתתפויות אחרות (כגון מפעל הפיס) ואשראי בנקאי.
במדינות מפותחות רבות מקובל כי הרשויות המקומיות עושות שימוש במקור מימון נוסף – גיוס הון באמצעות הנפקת אגרות חוב.
בהתאם לחוק יסודות התקציב, מותנית כיום הנפקת אגרות חוב מוניציפליות באישורם של שרי האוצר והפנים.

יעדי ההון המגויס

כיסוי גירעונות הרשות / פעילותה השוטפת:
א. מימון לכיסוי גירעון / פעילות שוטפת מפחית את היכולת של הרשות לשמור על איזון תקציבי, מאחר וגדלה כמות המקורות הכספיים המאפשרים לרשות לממן את פעילויותיה באמצעות אשראי.
ב. גובר הסיכון לחדלות פירעון מצד הרשות, עקב הגדלת החוב של הרשות כלפי גורמים חיצוניים רבים במספר ובעלי אינטרסים מנוגדים, כך שקטנה היכולת לייצר מכנה משותף לנושים.
ג. במקרה של חדלות פירעון קיים חשש כי מחויבות המדינה למחזיקי אגרות החוב גדולה ביחס למחויבותה לנותני אשראי אחרים.
5. השימוש האלטרנטיבי להון המגויס באמצעות הנפקת אגרות חוב הינו מימון תזרימי Revenue Bonds. במצב זה, הצלחת הרשות לגייס הון הינה בהתאם לתזרים המזומנים הצפוי מהפרוייקט או מחברה נפרדת. כלומר, פוחת במידה משמעותית הסיכון לקבלת אשראי אשר יביא בעתיד להרחבת היקף הגירעון בו נתונה הרשות. פוחתת הזיקה לרשות עצמה ומכאן שגם למדינה, וודאי שאין שעבוד של כספי תקציב כלשהם.
6. בהתאם לכך, מומלץ כי ייאסר על רשויות מקומיות להנפיק אגרות חוב לצורך כיסוי גירעונותיהן, ותתאפשר הנפקת חוב ע"י אג"ח מסוג Revenue Bonds.
7. להלן דוגמאות למספר סוגי פרוייקטים אפשריים:
א. הקמת חניונים ופיתוחם
ב. פרוייקטים בתחום התברואה
ג. פיתוח מערכות מים וביוב

מהות הגוף המנפיק

8. בהסתמך על האמור לעיל, יש לוודא כי אגרות החוב יונפקו ע"י תאגיד עירוני אשר עוסק בהקמה וקידום של פרוייקט או תחום מסוים, ולא תתאפשר הנפקה מטעם הרשות המקומית עצמה.
9. הקמת התאגיד תאפשר את קיומו של מצב בו התחייבויות הישות המוניציפלית לזמן ארוך נפרעות באמצעות כספים אשר מקורם הינו בתזרים מזומנים מוגדר בלבד, הניתן לזיהוי. תזרים זה נגזר מהכנסות התאגיד כתוצאה מתפעול המתקן/ים, שפותח/ו או נרכש/ו באמצעות התמורה שהתקבלה בעת הנפקת אגרות החוב. נובע מכך, כי קיימת חשיבות ברורה לניהול הפרוייקט כמשק כלכלי סגור.
10. תנאי הכרחי לביצוע ההנפקה הינו הפרדה ברורה בין התאגיד לבין הרשות המקומית. הפרדה זו באה לידי ביטוי בהיבטים העסקיים, המשפטיים והפיננסיים.
11. על מנת שניתן יהיה ליישם הפרדה זו, יש להתייחס לנושא חובת הנאמנות של דירקטורים בחברות עירוניות, אשר כיום הינה באופן בלעדי כלפי הרשות המקומית שמינתה אותם (פקודת העיריות - סעיף 249 א'), ולהבטיח כי יתקיים מצב בו חובת הדירקטור הינה כלפי התאגיד.

הנפקה ציבורית מול הנפקה פרטית

12. הנפקה ציבורית, אשר במסגרתה נמכרות אגרות חוב לציבור באמצעות הבורסה, מחייבת את החברה להיערכות מתאימה. הנפקה זו מאפשרת גיוס הון מהציבור בהיקפים נרחבים, מגבירה את תודעת הציבור לחברה ולפעילותה ובד"כ מחיר הגיוס באמצעות הנפקה ציבורית נמוך מהמחיר המקובל בהנפקות פרטיות. מאידך, קיימים מספר חסרונות משמעותיים להנפקה ציבורית:
א. חשיפת מידע נרחבת - החברה נדרשת לערוך תשקיף המפרט את פעילותה ותכניותיה ולפרסמו בציבור. לאחר ביצוע ההנפקה מחויבת החברה להציג מאזנים ולחשוף כל מידע רלוונטי נוסף, בהתאם לחוקי הבורסה והרשות לניירות ערך.
ב. עלויות גבוהות והשקעת זמן רב בהכנת ההנפקה, במיוחד עקב ההכרח לפרסם תשקיף.
ג. תלות במצב השוק, כך שכמות ההון המגויס ותנאי הגיוס משקפים במידה ניכרת את המצב המאקרו כלכלי, ולעתים אינם משקפים כראוי את נתוני החברה.
ד. כללי גיוס נוקשים להם כפופה חברה המנפיקה בבורסה, באופן שמונע גמישות לגבי תנאי גיוס ההון.
13. במסגרת הנפקה פרטית מציעה החברה לקבוצה נבחרת ומוגבלת של גופים עסקיים או אנשים פרטיים לרכוש כמות מסוימת של אגרות חוב. הנפקה המבוצעת באופן זה מאפשרת לחברה לשלוט על כמות המידע אותו היא חושפת לגורמים חיצוניים, מפחיתה את העלויות הנדרשות לצורך גיוס ההון ואת משך הזמן לקראת הגיוס, רגישה במידה נמוכה יחסית למצב השורר במשק מבחינה מאקרו כלכלית ומאפשרת לחברה גמישות בקביעת נוהלי ההנפקה.

דירוג אגרות החוב

14. הדירוג אשר ייקבע לאגרות החוב המונפקות הינו פועל יוצא של הסיכונים להם חשוף הפרוייקט: סיכון הקמה, סיכון כלכלי, סיכון תפעולי וסיכון פיננסי.
15. בהתאם לכך, על מנת שאגרות החוב יזכו לדירוג גבוה יחסית, באופן שיאפשר גיוס הון בהיקף נרחב ובמחיר נמוך יחסית, נדרש כי הגורמים המעורבים בהנפקה יתמודדו עם מכלול הסיכונים באופן יעיל.
16. הפחתת הסיכון הכרוך בהקמת הפרוייקט אפשרית באמצעות בחינת עלויות הבנייה ומשכה, בבחירה נכונה של הגורם המבצע את הפרוייקט, תוך התמקדות הן בהיבטים טכניים והן באיתנות פיננסית, הקפדה כי ההסכם הנערך מול הגורם המבצע מתייחס למכלול התרחישים הרלוונטיים, שימת דגש לנושא ביטוח הפרוייקט בעת ההקמה.
17. הסיכון הכלכלי מהווה גורם מפתח בעת קביעת הדירוג. הפחתת סיכון זה אפשרית באמצעות בחינה דקדקנית של נחיצות הפרוייקט והיקפי הביקושים הצפויים, רגישות למחיר מצד הלקוחות הפוטנציאליים, מיפוי המתחרים הקיימים והפוטנציאליים (המתחרים ישירים והן מתחרים עקיפים).
18. לצורך התמודדות עם הסיכון התפעולי נדרש לפתח תוכנית עסקית מקיפה עבור הפרוייקט, לבחור גורם מתפעל בעל ניסיון מתאים ויכולות פיננסיות, להעריך את היקף עלויות התפעול השוטף ולערוך לפרוייקט ביטוחים שונים, בהתאם למאפייניו.
19. על מנת להפחית את הסיכון הפיננסי הכרוך בביצוע הפרוייקט יש לערוך ניתוחים מקיפים אשר מאפשרים להעריך את היקף הרווח הגולמי הצפוי, הרווח התפעולי, יחסי כיסוי ריבית, מנוף פיננסי וכדומה.

היבטי מיסוי

מיסוי הגוף המנפיק:
א. במידה והתאגיד עבורו יונפקו אגרות החוב מהווה חברה בע"מ, יחויב התאגיד במס הכנסה כישות עסקית.
ב. לחברה קיימת יכולת להציג הוצאות כמוכרות, כך שנטל המס ירד, וכן לזקוף מע"מ הוצאות ממע"מ הכנסות. לעומת זאת, מאחר והעירייה מלכ"ר, הרי שבנסיבות רבות קיימת עבורה היכולת לקבל הכנסות ללא חיוב במס.

יתרונות וחסרונות

להלן עיקרי היתרונות המאפיינים את שיטת המימון הנדונה:
א. הגדלת זמינות המקורות הפיננסיים עבור הרשויות המקומיות.
ב. גיוון מקורות המימון של הרשויות.
ג. הפחתת תלות הרשויות המקומיות בשלטון המרכזי.
ד. יצירת מתאם בין השקעות הרשות לבין התשואה הצפויה מהן.
ה. אפשרות לגיוס הון בעלויות נמוכות יחסית למצב הנוכחי, עקב הגברת התחרות בין מקורות ההון הפוטנציאליים.
22. במקביל ליתרונות אלה, קיימים חסרונות בגיוס הון ע"י הנפקת אגרות חוב, כפי שיפורט להלן:
א. כתוצאה מהנפקת אגרות החוב ע"י רשות מקומית עלול להיווצר מצב בו נפח ההתחייבויות של הרשות גדל למימדים שמשמעותם הינה חוסר יכולת של הרשות לפרוע את הלוואותיה, כלומר חדלות פירעון.
ב. במידה ואין באפשרותה של רשות מקומית לפרוע אגרות חוב אותן הנפיקה, עלול להיווצר מצב בו תידרש המדינה להסדר, בשל ההבטים הציבוריים הכרוכים בשלטון המקומי.
ג. יתכן והרשויות יידרשו לשלם ריבית בשיעורים גבוהים, זאת מאחר ובקרב הציבור קיימת תפיסה לפיה איתנותן הפיננסית של הרשויות הינה רעועה.
ד. מחיר כניסה גבוה.


סיכום

לאור המפורט לעיל, ולאחר ניתוח היתרונות והחסרונות של הנפקת אג"ח מוניציפלי, מומלץ כי תתאפשר הנפקת אג"ח מוניציפלי בכפוף לקיומם של התנאים הבאים:

א. יעוד ההון המגויס
יתאפשר גיוס של אג"ח מסוג Revenue Bonds בלבד - אג"ח להקמת/ פיתוח/ תפעול פרויקטים מוניציפאליים ספציפיים שזרם ההכנסות מהם ניתן לזיהוי באופן ברור (בניגוד לאג"ח מסוג General Obligation - אג"ח המשמש למימון פעילותה השוטפת של הרשות ונפרע מהתזרים השוטף של הרשות. גיוס אג"ח מסוג זה לא יתאפשר).

ב. מהות הגוף המנפיק
האג"ח יונפק ע"י תאגיד עירוני נפרד לחלוטין מהרשות, ולא באמצעות הנפקה מטעם הרשות המקומית עצמה.

ג. הפרדת התאגיד מהרשות המקומית
תנאי הכרחי לביצוע ההנפקה הינו הפרדה ברורה בין התאגיד לבין הרשות המקומית בהיבטים העסקיים, המשפטיים והפיננסיים. בהתאם לכך, הפרוייקט/ים ינוהל/ו כמשק כספי סגור, ללא מעבר כספים בין התאגיד לרשות המקומית.

ד. דירוג האג"ח
תנאי הכרחי להנפקת אג"ח ע"י תאגיד עירוני כאמור לעיל יהיה דירוג האג"ח ע"י חברת דירוג מוכרת מהארץ ו/או מחו"ל. הדירוג המקומי המינימלי בו תתאפשר הנפקה יהיה -AA. במידה והתאגיד עצמו או הפרוייקט לא יזכו בדירוג כנ"ל, יוכלו להשלימו באמצעות ביטוח ו/או בטוחה, שבעקבותיהם יתקבל דירוג כנ"ל.

ה. אישור חשכ"ל ומשרד הפנים
קבלת אישור החשב הכללי ומשרד הפנים, כי הנפקת האג"ח המוניציפלי מבוצעת בהתאם לתנאים שפורטו לעיל.